यो विश्लेषणको सार– नेपाललाई अर्को संक्रमणकालतिर डोर्‍याउनु हुँदैन, अहिलेका समस्याको विकल्प नयाँ व्यवस्था, नयाँ संविधान हुन सक्दैन, बरु; वर्तमान संविधानमै आवश्यकता अनुसार संशोधन गर्न सकिन्छ, गर्नुपर्छ भन्ने हो ।

संसदीय प्रणालीमा संसद्को भूमिका बहुआयामिक हुने भए पनि यसमा निहित विधायिकी (कानून बनाउने) अधिकारले नै यसलाई विशिष्टता प्रदान गर्दछ । नेपालको संविधान संघीयतामा आधारित हुनाले संघीय संसद्, प्रदेश संसद् र स्थानीय व्यवस्थापिकाले आ–आफ्नो अधिकार क्षेत्र भित्र रहेर विधायिकी अधिकार प्रयोग गर्दछन् र कानून बनाउँछन् । साझा अधिकारभित्रको विषयमा भने माथिल्लो विधायिकासँग बाझिने गरी तल्ला तहका संसद्÷व्यवस्थापिकाले कानून निर्माण गर्न पाउँदैनन् । बाझिएको स्थितिमा माथिल्लो तहको विधायिकाद्वारा निर्मित कानून लागू हुन्छ ।

नेपालको संविधान–२०७२ अनुसारका नयाँ कानूनहरू बन्ने क्रम जारी छ । संविधानको मूल मर्म, भावना विपरीत जाने गरी कानून बनाउन पाइँदैन । त्यसैले सरकारले संसद्मा विधेयक ल्याउँदा नै यस सम्बन्धमा राम्ररी परीक्षण गर्नु आवश्यक हुन्छ । त्यसपछि, संसद्ले पनि प्राथमिक चरणदेखि नै यसमा विवेकसम्मत ढङ्गले हेर्न सक्नुपर्छ ।

नेपालको संविधान चारवटा खम्बामाथि उभिएको छ । ती हुन्— गणतन्त्र, लोकतन्त्र, संघीयता र समानुपातिक समावेशिता । संसद्बाट बन्ने कुनै पनि कानून यी चार खम्बासँग मेल नखाने हुनुहुँदैन । यी चार खम्बामध्ये कुनै एकलाई झिक्ने कोशिश मात्रले पनि संविधान धरापमा पर्न सक्छ ।

माथि उल्लिखित पृष्ठभूमिमा संघीय संसद् र तिनले यतिञ्जेल पारित गरेका विधेयकहरूको संक्षेपमा समीक्षा गर्नु यो लेखको मुख्य उद्देश्य हो ।

कानून निर्माणका चरण
सिद्धान्ततः सरकारले मात्र संसद्मा पेश गर्न सक्ने भनी तोकिएका बाहेक, कुनै पनि सांसद्ले विधेयक पेश गर्न सक्छन् । तर, व्यवहारमा सांसद्ले विधेयक पेश गर्न सजिलो छैन । ‘निजी’ भनिने यस्ता विधेयक तयार पार्न पर्याप्त ज्ञान, प्रविधि र स्रोत–साधनको आवश्यकता पर्दछ । त्यस्तो विधेयकलाई सत्ता पक्षले समर्थन दिनु पनि आवश्यक हुन्छ । अन्यथा विधेयक पारित हुन सक्दैन । २०४७ सालपछि नेपालको संसद्ले जम्मा तीनवटा निजी विधेयक पारित गरेको स्थिति छ ।

नेपालको अन्तरिम संविधान–२०६३ लागू भएयता एउटा पनि निजी विधेयक संसद्मा पेश भएको छैन । संविधानसभाले ३ असोज २०७२ मा संविधान जारी गरेपछि पनि यस्तो विधेयक संसद्मा आएको छैन । यसको सोझो अर्थ हो— जे जति विधेयकहरू संसद्समक्ष प्रस्तुत भएका छन्— ती सबै सरकारबाट नै प्रस्तुत गरिएका हुन् ।

सरकारबाट संसद्मा पेश हुनु अघि आन्तरिक तहमा विधेयकले विभिन्न चरण पार गरिसकेका हुन्छन् । कुनै मन्त्रालयले कानून निर्माण गर्नुपर्ने भएमा त्यसको विधेयकको मस्यौदा तयार गरी अध्ययनार्थ सर्वप्रथम कानून मन्त्रालयमा पठाउने गरिन्छ । कानून मन्त्रालयले विधेयक अध्ययन गरी सैद्धान्तिक तहमा आफ्नो राय निर्माण गर्दछ र सो रायको सीमामा रही विधेयक परिमार्जन गर्न विधेयक उठान गर्ने मन्त्रालयमै फिर्ता पठाउँछ । कानून मन्त्रालयले आफ्नो राय प्रकट गर्दा दुई–तीन कुरामा बढी ध्यान दिन्छ । पहिलो, प्रस्तुत विधेयक संविधानको परिधि भित्र छ/छैन ? दोस्रो, प्रेषित विधेयक अन्य प्रचलित कानूनसँग मेल खान्छ/खादैन ? तेस्रो, विधिशास्त्रीय कोणबाट प्रस्तावित विधेयक उपयुक्त छ/छैन ? आदि ।

कानून मन्त्रालयबाट प्राप्त रायलाई मध्यनजर गरी सम्बद्ध मन्त्रालयले आफ्नो विधेयक परिमार्जन गर्दछ । परिमार्जित विधेयकलाई सम्बद्ध मन्त्रालयले मन्त्रिपरिषद्मा पेश गर्छ । मन्त्रिपरिषद्ले त्यसमाथि सामान्य छलफल गरे पश्चात त्यो विधेयक मन्त्रिपरिषद्को विधेयक समितिमा जान्छ । विधेयक समितिको अध्यक्षता कानून मन्त्रीले गर्दछन् । विधेयक समितिले परिमार्जन (आवश्यक देखेमा) गरी अन्तिम सहमतिको निम्ति फेरि मन्त्रिपरिषद्मा पठाउँछ र त्यहाँबाट सहमति प्राप्त भएपछि सम्बन्धित मन्त्रीले संसद्मा दर्ता  गर्छन् । त्यसपछि त्यो विधेयक संसद्मा विचाराधीन हुन पुग्छ ।

कानून मन्त्रालय र मन्त्रीको भूमिका
प्रत्येक विधेयकमा कानून मन्त्रालय र कानून मन्त्रीको भूमिका अहम् हुने गर्दछ । संविधान संशोधन सम्बन्धी विधेयकको त उठान नै कानून मन्त्रालयबाट हुने गर्दछ । तर, यता आएर कानून मन्त्रालयलाई कम महत्व दिने काम हुँदै आएको छ । कुनै व्यक्ति कानून मन्त्री भएमा उसले कम महत्वको मन्त्रालय पाएको ठानिन्छ । तर, यथार्थमा कानून मन्त्रालय अरू मन्त्रालयभन्दा कम महत्वपूर्ण मन्त्रालय होइन । विधायन मार्फत नीतिगत रूपमा सबै मन्त्रालयमा यसले हस्तक्षेपकारी भूमिका खेल्न सक्छ । तैपनि पछिल्ला दिनमा कानून मन्त्रालयको भूमिकाको अवमूल्यन गर्ने काम भएको छ । यसको मूल कारण कानूनी राज्यको अवधारणा प्रतिको कम विश्वास नै हो । मन्त्री र मन्त्रालय बाँडफाँड गर्ने जिम्मा प्रधानमन्त्रीको हुने गर्दछ । कानूनी राज्यसँग प्रधानमन्त्रीको उपेक्षाभाव जति बढी हुन्छ— त्यति नै कानून मन्त्रालय बेवारिसे बन्न पुग्छ । किनभने प्रधानमन्त्रीको पदचिह्नलाई अन्य मन्त्रीहरूले पनि पछ्याइरहेका हुन्छन् । परिणामतः कानून मन्त्रालयको रायलाई बेवास्ता गर्ने प्रवृत्तिले प्रश्रय पाउँछ । त्यसमाथि कानून मन्त्री राजनीतिक रूपमा कमजोर छ भने त बलिया भनिने वरिष्ठ मन्त्रीहरूले उसलाई नटेर्न पनि सक्छन् ।

प्रत्येक विधेयकमा कानून मन्त्रीको तीन ठाउँमा भूमिका रहन्छ । पहिलो, शुरूमा सैद्धान्तिक सहमति दिंदाको अवस्थामा । दोस्रो, परिमार्जन सहित मन्त्रिपरिषद्मा पेश हुँदा र तेस्रो, मन्त्रिपरिषद्को विधेयक समितिको अध्यक्षता गर्दा । सैद्धान्तिक सहमति दिंदा कानून मन्त्रालयको रायलाई परिमार्जित विधेयकले सम्बोधन गरे, नगरेको विषयमा विधेयक समितिको बैठकमा प्रश्न उठाउन कानून मन्त्रीले सक्दछ । तर त्यसो भन्ने वा गर्ने कानूनी हैसियत भए पनि राजनीतिक हैसियतको अभावमा वरिष्ठ मन्त्रीहरू आफ्नो मन्त्रालय सम्बन्धी विधेयकको सन्दर्भमा कानून मन्त्री र कानून मन्त्रालयमाथि नै हावी भएको देख्न, सुन्न पाइन्छ । केही समय यता उच्च राजनीतिक तहबाट गरिने उपेक्षा र बेवास्ताका कारण यो मन्त्रालय नाम अनुसारको काम गर्न नसक्ने स्थितिमा पुगेको छ ।

विधेयक संसद्मा पुगेपछि
संसद्मा अति विशिष्ट अवस्थामा बाहेक कुनै पनि विधेयकको प्राथमिक चरणमा विरोध प्रस्ताव दर्ता गरिंदैन । तर, संविधान प्रतिकूल रहेका वा विधेयकमा प्रस्तावित व्यवस्थाबाट आम नागरिक वा समाजमा प्रतिकूल असर पर्छ भन्ने लाग्दा सरकार र सरोकारवालाको ध्यान खिच्न शुरूमै विरोध प्रस्ताव दर्ता गरिन्छ । यसको एउटा उदाहरण सरकारद्वारा अघिल्लो वर्ष प्रस्तुत मिडिया काउन्सिल सम्बन्धी विधेयक हो । अन्यथा, विधेयक प्रस्तुत भएपछि संशोधन हाल्ने समय भित्र सांसद्हरूले दफा–दफामा संशोधन हाल्ने, दफावार संशोधनहरूमा छलफल गर्न समितिहरूमा पठाउने र विधेयकमा संशोधन गरी प्रतिवेदन पुनः सदनमा पठाइने गरिन्छ । सामान्यतः त्यसरी प्रतिवेदन प्रस्ताव भएमा प्रस्ताव सदनले स्वीकार गर्दछ र संघीय सभाको अर्को सदनमा पठाइन्छ । त्यहाँ पनि माथि उल्लेख गरे बमोजिमकै प्रक्रिया पार गरी विधेयक पारित गरेपछि विधेयक शुरू (उत्पत्ति) गरिएको सदनमा पठाई त्यहाँबाट पारित गरिन्छ । अन्त्यमा, सदनका सभामुख÷अध्यक्षले प्रमाणित गरेको विधेयकले राष्ट्रपतिबाट प्रमाणीकरण भए पश्चात ऐनको रूप लिन्छ ।

माथि उल्लेख भएका कार्यविधिका कुरा भए । तर २०७२ मा संविधान जारी भएपछिको विधेयक र कानून निर्माण प्रक्रियाको गम्भीर लेखाजोखा जरूरी भइसकेको देखिन्छ । संविधानले नागरिकलाई मौलिक हक प्रदान गरेको छ । मौलिक हकमा संविधानले आर्थिक भार पार्ने थुप्रै प्रावधान स्वीकार गरेको छ । जस्तैः आधारभूत शिक्षा निःशुल्क र अनिवार्य अनि माध्यमिक तहसम्मको शिक्षा निःशुल्क गर्ने भनिएको छ । तर त्यसलाई कार्यान्वयन गर्न अझैसम्म शिक्षा सम्बन्धी विधेयक प्रस्तुत भएको छैन । बीसौं वर्षदेखि सामुदायिक विद्यालयमा शिक्षकको स्थायी दरबन्दी सृजना भएको छैन । एक जना शिक्षकको दरबन्दीको भरमा हजारौं माध्यमिक विद्यालय संचालन भइरहेका छन् । स्वास्थ्यको स्थिति पनि त्यस्तै छ । दलितलाई शिक्षामा पहुँच बढाउन गरिएको संवैधानिक व्यवस्था अझैसम्म कागजमा सीमित छ भनी बारम्बार संसद्भित्रै आवाज उठिरहेको छ ।

मौलिक हककै कुरा गर्दा, संविधानमा दलितहरूको हक, आवासको हक, ज्येष्ठ नागरिकको हक, सामाजिक न्यायको हक, सामाजिक सुरक्षाको हक, उपभोक्ताको हक आदि कानून बनाई लागू गर्ने भनिएको छ । संविधान जारी भएको तीन वर्षभित्र ती कानून बनाइसक्नुपर्ने थियो । त्यसैले संविधानकै प्रावधान अनुरूप अन्तिम घडीमा ती कानूनको विधेयक ल्याइयो तर यति हतारो–चटारोमा पार्ने गरी ल्याइयो कि एउटा सदनबाट पारित गरिएको विधेयक अर्को सदनले राम्ररी अध्ययनसम्म गर्न नपाई सरकारको अनुरोधमा पारित गरियो । त्यसरी हतार गरेर बनाइएका ऐनको अवस्था आज कार्यान्वयन नभए सरह छ । हरेक ऐनका ठाउँ–ठाउँमा लेखिएका “तोके बमोजिम हुने” भन्ने प्रावधानले सिङ्गो ऐनको कार्यान्वयनलाई छेकिदिएको छ । ऐनअनुसार ‘तोक्ने’ जाँगर कसैले नदेखाउँदा ऐनका धारा सक्रिय हुन पाएका छैनन् । अपवादमा ज्येष्ठ नागरिकले पाउने भत्ताको विषय छुट्टै छ । पछिल्ला दिनमा नागरिकको गोपनीयताको हक माथि नयाँ–नयाँ विधेयकहरू मार्फत आक्रमण गर्न थालिएको छ । नेपाल विशेष सेवा विधेयक त्यसको एउटा उदाहरण हो; जसमा सुरक्षा एजेन्सीले नागरिकको फोन ट््यापिङ निर्वाध रूपमा गर्न पाउने प्रावधान राखिएको छ । नीतिगत रूपमा सुशासन विरोधी ऐनहरू पनि धमाधम पारित हुँदैछन् । नेपाल ट्रष्ट ऐन त्यसको एउटा उदाहरण हो ।

संघीयताको कोणबाट हेर्ने हो भने संविधानले प्रदान गरेको प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार खुम्च्याउने प्रयत्न भरमग्दुर हँुदैछ केन्द्रबाट । प्रदेशको प्रहरी प्रशासन र शान्ति सुरक्षासँग सरोकार राख्ने प्रहरी प्रशासन सम्बन्धी विधेयक बल्ल–तल्ल प्रमाणीकरणका लागि राष्ट्रपति छेउ पठाइएको छ । सो विधेयकले संघ र प्रदेशबीच प्रहरी समायोजन गर्दा प्रहरी नायव उपरीक्षक (डीएसपी) भन्दा माथिको अह्रन–खटन संघबाट नै हुने, ७० हजार नेपाली प्रहरीमध्ये ३० हजार प्रहरी संघमै रहने जस्ता कुरा परेका छन् । यसबाट प्रदेशका आन्तरिक मामिला मन्त्रीहरू निराश भएका छन् । यी पंक्ति लेख्दासम्म, प्रदेशका आन्तरिक मामिला मन्त्रीको वास्तविक शक्ति, संघबाट खटाइएका प्रमुख जिल्ला अधिकारीको भन्दा कम रहेको छ ।

कुरो शान्ति सुरक्षामा मात्र सीमित छैन । संघीय सरकारद्वारा प्रस्तुत नयाँ विधेयकहरू, जसमा प्रदेशले बढी अधिकार पाउने स्पष्ट छ— तिनमा पनि शक्तिको केन्द्रीयकरण जताततै देख्न सकिन्छ । नयाँ बनेका वन ऐन, प्रस्तावित शिक्षा सम्बन्धी विधेयक, खेलकुद ऐन यसका जल्दाबल्दा उदाहरण हुन् । यथार्थमा संघीयताको पाटोबाट हेर्दा न यसको मर्म अनुसार विधेयक पारित हँुदैछन् न भावना अनुरूप नै । राजनीतिज्ञ र कर्मचारीतन्त्रको मनोदशा ‘संघीयता दबाबका कारण स्वीकार गरिएको हो, त्यसैले संभव भएसम्म यसलाई निरुत्साहित पार्ने काम हुनुपर्छ’ भन्ने नै देखिन्छ । यसले गर्दा आउँदा दिनमा प्रदेश र संघबीच अधिकारको विषयमा द्वन्द्व बढ्ने र सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलास माथि मुद्दै मुद्दाको बोझ थपिने निश्चितप्रायः छ । स्वयं प्रधानमन्त्रीको बुझाइ नै संघीयताको मर्म विपरीत देखिन्छ । संविधानद्वारा राज्यमा तीन तहका सरकारको व्यवस्था गरी तिनको अधिकारको बाँडफाँड गरे पनि ती सबै संघ अथवा ‘आफू’ मातहत रहने इकाइ हुन् भन्ने प्रधानमन्त्रीको बुझाइ रहँदासम्म संघीयताको पक्षमा सानोतिनो काम गरेर पुग्ने छाँट छैन, यदि संविधानलाई सफल पार्नु छ भने ।

जहाँसम्म समानुपातिक समावेशिताको कुरो छ; सत्तापक्ष/प्रतिपक्ष सबै राजनीतिक दलमा लैंगिक हिसाबले पुरुष प्रधानताको विरुद्ध आवाज उठ्नु परेबाट नै पनि बुझ्न सकिन्छ— यसमा पनि धेरै फड्को मार्न बाँकी छ । त्यसमाथि संविधानको धारा ४२ लाई क्रियाशील बनाउन, विशेष गरी दलितलाई उठाउन गरिनुपर्ने प्रयास अझै पुगेको छैन ।

गणतन्त्रमा कानूनको आँखामा सबै समान हुने, जन्मको आधारमा ठूलो–सानो नहुने व्यवस्था व्यवहारबाटै देखिनुपर्ने हो । तर शक्तिशाली र निर्धोबीच एउटै कानूनको असमान प्रयोग आजको वास्तविकता भएको छ । यसबाट गणतन्त्रको विरुद्ध बोल्नेलाई निकै मलजल पुगेको छ । यहाँनेर, प्रहरीमाथि गरिएको अभद्र व्यवहारमा शक्तिशालीलाई सजिलै छुट र निर्धामाथि मुद्दा लगाइआएको कुरा स्मरणीय हुन आउँछ । अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगले समान अवस्थाका व्यक्तिहरूबीच असमान व्यवहार गरी कसैलाई मुद्दा चलाउने र नचलाउने गरेको अर्को ज्वलन्त उदाहरण पनि प्रस्तुत भएको छ ।

लोकतन्त्रको हिसाबले हेर्दा देशमा निर्वाचित सरकार त छ, तर सरकारको कार्यशैलीका कारण मुलुक अधिनायकवादतर्फ हिंड्दैछ कि भन्ने आशंकालाई पछिल्ला दिनमा प्रस्तुत गरिएका विभिन्न विधेयकको प्रावधान र भाषा–शैलीका कारण बल पुग्दैछ । गोपनीयताको हक, संचारको हक जस्ता नागरिक अधिकारलाई संकुचन गर्ने विभिन्न विधेयकका कारण लोकतन्त्रको भविष्य पनि सहज छैन कि भन्ने शंका पैदा हुन थालेको छ । संविधानको एक चक्र पूरा नहुँदै सत्ताधारी पार्टीका निर्णायक व्यक्तिहरू प्रत्यक्ष राष्ट्रपतिको आवश्यकताको वकालत गर्न थालेका छन् । त्यसले मुलुकलाई फेरि अर्को संक्रमणकालमा फँसाउने सम्भावना देखिंदैछ । यही पृष्ठभूमिमा, देशमा ‘उदार तानाशाह’ आवश्यक छ भन्ने विचार संप्रेषण हुने साहस बढ्दैछ ।

निष्कर्ष
माथि उल्लेख गरिएका विचार र दृष्टान्तहरूको सार; नेपाललाई अर्को संक्रमणकालतिर डोर्‍याउनुहुँदैन, अहिलेका समस्याको विकल्प नयाँ व्यवस्था, नयाँ संविधान हुनसक्दैन भन्ने हो । लामो संघर्षपछि प्राप्त वर्तमान संविधानमा आवश्यकता अनुसार संशोधन गर्न सकिन्छ, गर्नुपर्छ । संविधानका माथि उल्लिखित चार खम्बामा कम्तीमा संसद्भित्र पुगेका प्रायः सबै पार्टीबीच सहमति छ । संविधान र व्यवस्थालाई चुनौती दिनेहरू पनि क्रमशः यसमा समाहित हुँदैछन् । राज्य र सरकारबीचको अन्तरलाई सबैले बुझ्नु जरूरी छ । राज्य सञ्चालनका विषयमा सत्ता र प्रतिपक्षले सहयोगात्मक ढंगले काम गर्नु जरूरी छ भने सरकारको काम कारबाहीमा भएका त्रुटिमा निरन्तर खबरदारी गर्न प्रतिपक्ष चुक्नुहुँदैन ।

झण्डै दुई तिहाइको संख्यामा संसद्मा उपस्थित सत्तापक्षलाई गणितीय हिसाबले जे गर्न पनि सकिन्छ भन्ने लागेको छ भने त्यस्तो सोचाइको परिणाम सधैं सुखद हुँदैन । संविधान र व्यवस्था सफल पार्न राजनीतिक तहमा समझदारी बढाउनुको विकल्प छैन । अन्यथा, गुठी विधेयकले तताएको जस्तो सडक कुनै पनि बेला कुनै पनि निहुँमा तात्न सक्छ, संसदीय अंकगणित मात्र काम लाग्दैन ।

वरिष्ठ अधिवक्ता/राष्ट्रिय सभा सदस्य